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统一法律适用标准实现路径探究
发布时间：2020年12月30日
发布者：徐汉明 吕小武
点击次数：9123次
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统一法律适用标准实现路径探究
徐汉明 吕小武 *
内容摘要 通过司法责任制改革实现“让审理者裁判，由裁判者负责”，去
“行政化”“科层制”、兴“扁平化”的“权、责、利”相统一的制度体系，是统
一法律适用标准的前提。在此背景下，挖掘“同案不同判”的深层次原因，并
通过制度实施与机制保障来对症下药：以司法解释适用的规范化、类案指导制
度的实质化为基础；以确立地域管辖为基准的案件分流机制，回归“两审终审
制”为关键；以专业法官会议和审判委员会的职能释放为抓手；以司法主体职业
保障为核心，探究统一法律适用标准的实现路径。
关键词 统一法律适用标准 司法责任制 制度优化 机制保障
一、司法责任制与统一法律适用标准的逻辑关系
（一）司法责任制的逻辑解读
司法责任制的内涵，可以概括为“让审理者裁判，由裁判者负责”。前者是指保
证法官、合议庭依法公正独立行使审判权，解决审理权与裁判权分离的问题，取消
院（庭）长案件实体审批权，实现司法裁判的去行政化。后者要求法官对所审理的案
件依法承担办案责任。〔1〕 因此，司法责任制包含司法权力运行机制和违法审判责任追
* 徐汉明，中南财经政法大学二级教授、博士生导师，教育部社会治理法治建设创新团队学术带头
人，中国法学会法治研究基地暨最高人民检察院检察基础理论研究基地负责人，中国法学会网络
与信息法学研究会副会长；吕小武，武汉海事法院院长、一级高级法官。
本文摘选自作者联合主持的最高人民法院 2018 年司法研究重大课题“司法责任制背景下统一法
律适用标准研究”的结项成果。本文写作过程中，武汉海事法院研究室主任侯伟，武汉海事法院
海商庭法官伊鲁，黄石市法院四级高级法官戴俊英，武汉学院副教授王玉梅博士，武汉体育学院
讲师张乐博士，中南财经政法大学诉讼法学博士生伍席芳、丰叶、李少波，中南财经政法大学法
治发展与司法改革研究中心研究员徐晶提供了智力支持，在此一并致谢。
〔1〕
杨万明主编、最高人民法院研究室编著：《〈中华人民共和国人民法院组织法〉条文理解与适用》，
人民法院出版社 2019 年版，第 82 页。2020
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究两个方面的内容。司法权力运行机制则又包含了审判组织模式和运行机制、司法人
员职责权限、审判监督管理权运行机制等内容，同时也涉及院（庭）长办案制度、专
业法官会议制度、审判委员会制度改革以及统一法律适用机制等方面。违法审判责任
追究则包含了责任追究的范围、主体、程序、责任形式和免责事由等内容，同时也延
伸涵盖了司法人员履职保障制度。审判权运行机制改革和完善司法责任制改革密切相
关、互为依托。审判权运行机制改革，主要解决“让审理者裁判”；完善司法责任制，
主要解决“由裁判者负责”。〔2〕
我国“司法责任制”改革经历了一个循序渐进的过程，随着依法治国基本方略的
制定，特别是党的十八大，十八届三中、四中全会所部署的重大司法改革任务，多源
于对传统审判模式的深刻反思，将司法责任制改革作为全面深化司法体制改革的核
心。在传统审判模式下，裁判的作出要经过层层审批和逐级把关，导致审者不判、判
者不审、权责不清，很多案件名义上“集体负责”即意味着“无人负责”，既不符合
司法规律，也影响裁判的质量效率。司法责任制就是要改变过去行政化、层级制的法
院体制，让司法裁判由“集体负责制”到“让审理者裁判，由裁判者负责”制，建立
权责清晰、权责统一、监督有序、制约有效的司法权运行体系。改革的目的，不以问
责追责为根本目标，重点在于科学划定司法权力运行边界和各类主体职责，确保司法
权依法独立公正运行。简而言之，在于两个方面：其一，遵循司法审判规律，“还权”
于法官；其二，优化审判资源配置，“明责”于法官。
（二）统一法律适用标准的理论证成
法官在面对纷繁复杂的案例时，必须相信其中内含有一个确定且唯一的正确答
案，并通过适当方法寻求到这个答案，如此才能完成法律适用的使命。这是法治对法
官职业的要求。但很多情形下，如果法官无法从现行法中寻求到答案，就意味着其不
得不从现行法之外如法律规范所隐含的原则或法律政策这些均可能成为法官裁判案件
的根据中去寻求案件的裁决。〔3〕 随着我国全面深化改革、全面推进依法治国，社会各
领域出现的新情况新问题越来越多，大量问题以诉讼形式涌向人民法院，人民法院承
担的政治责任、社会责任、法律责任越来越大，而且我国幅员辽阔，各地经济发展、
法治发展程度不同，司法能力和水平也有差异，维护法律适用统一任务艰巨。越是新
类型案件增加，越是需要统一法律适用和裁判标准。
这是因为，法官所处理的每起案件情境都是特定的，这种特定的情境，不能单纯
地从一个抽象的教条出发，〔4〕必须借助正确的法律思维进行“具体”情境的剪裁，从
〔2〕
李少平：《深刻把握司法责任制内涵，全面、准确抓好〈意见〉的贯彻落实》，载《人民法院报》
2015 年 9 月 25 日第 2 版。
〔3〕
[ 美 ] 德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社 1998 年版，第 40 页。
〔4〕
武建敏：《司法理论与司法模式》，华夏出版社 2006 年版，第 4 页。专题策划一：统一法律适用标准研究
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而辨别案情的真实与假象，作出合乎理性的判决。司法活动的内在规律表明：正义只
有在个案之中实现才有意义。因此，法官思维必须具体问题具体分析，以个别化处理
的方式解决纠纷。面对千差万别的事实，面临各种利益的博弈，法官虽然在案件处理
中必须贯穿个别化处理的思维导向，〔5〕体现裁判的差异性，但其还应分析纠纷中隐含
的社会问题，考虑个案对社会的影响以及通过解决纠纷增强司法裁判在调整整体社会
矛盾中的作用。因此，个别化处理与“类案同判”原则并不矛盾，但界限不容混淆，
个别化处理可以在法律允许的裁量范围内行事，而不应当损及法律的统一适用和权
威。法官应正确处理二者的关系，使之相得益彰。
（三）司法责任制与统一法律适用标准的辩证关系
1. 司法责任制改革与统一法律适用标准的正相关性。从司法责任制的内涵可以看
出，统一法律适用标准是审判权运行机制的重要组成部分，也是司法责任制的重要内
容。长期以来，人们对于“人民法院依法独立行使审判权”的理解，强调司法责任的
整体性，法院的科层制和行政化管理在法官群体中形成了上令下从的局面，办案法官
也在心理上形成了对庭长、副院长、院长和审判委员会的强烈依赖心理，进而丧失了
责任意识。随着司法改革的深入推进，回归审判规律，强调审判的“亲历性”，
〔6〕独任
法官和合议庭真正成为审判主体。由审判委员会、院庭长签发等原有的统一裁判尺度
的工作机制有所调整、削弱，而新的机制尚未有效形成，承办法官不耐心、不细致、
法律业务不精通等都有可能造成裁判尺度不统一、类案不同判等问题。实践中，因办
案马虎、粗糙、不负责任而导致的上诉、申诉、申请再审和信访等问题在不同层级法
院均不同程度地存在，裁判统一性受到损害。但司法责任制与统一法律适用标准并非
对立关系，统一法律适用标准是司法责任制的当然之义，只是在当前司法责任制改革
背景下，司法权运行机制的变化，员额法官“个人作用”凸显，法律统一适用和裁判
尺度统一面临的新情况和新问题更为突出。
2. 司法责任制改革与统一法律适用标准的负相关性。实践中有一种情况，立案庭
依据随机分案原则，将相类似或关联案件分配给了不同承办法官来处理，〔7〕由于时间
顺序不一，同时不同承办法官并不处于同一审判团队或庭室，由于相互独立又缺乏沟
通，后一相类似或关联案件的承办法官，在办案过程中，发现此前其他承办法官所作
出的判决认为有误，但已经生效，其面临两种可能选择：其一，为维护本法院案件裁
判尺度的统一性，作出与前承办法官相同或类似的判决。其二，为维护裁判本身的正
〔5〕
实践中还有考虑同一审判机关已作出生效判决的既判力，避免出现矛盾判决，或单纯避免案件酝
酿演变成维稳案件，从而进行个别化技术性处理的情况。
〔6〕
汪习根：《司法权论—当代中国司法权运行的目标模式、方法与技巧》，武汉大学出版社 2006 年版，
第 28-80 页。
〔7〕
立案庭在分配案件时，并不能准确了解案件的性质和关联程度，因此，可能会随机分配给不同承
办法官。2020
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确性和合理性，不追求所裁判案件与前案判决一致，予以改判。同案不同判的情形在
各地法院时有出现，例如同是一个法院受理的案件，类似的法律事实由不同的业务庭
审理，适用法律的标准却不统一，对相似的法律事实会作出大相径庭的裁判。〔8〕 分属
不同审判庭的法官基于法律认知、思维模式、审判思路等的不同，面对相同或类似案
件和事实时，遵从所在机构的审判惯例和司法理念，很可能和本机构外的法官在认识
上存在分歧，无法站在法院的整体角度来进行判断和裁量。此外，由于法官对案件终
身负责，其更多关注并负责保证自己所判案件的正确性，至于该案件的正确性如何判
断，即案件是否与法律适用标准相统一、是否构成错案瑕疵案，没有明确的权威性机
构予以认定，大多数案件在二审终审，没有进入再审程序即告“息诉”，但是否“息诉”
案件即意味着裁判的正确性？显然，二者并不可等同。一些“息诉”案件仍然存在与
统一法律适用标准不相一致的情况，在立案登记制背景下，大量案件浩如烟海，对此
类案件启动再审并不现实，也不符合当事人愿望，更可能会引起纷争，引发社会不稳
定。但长远来看，因为裁判尺度的不统一，对司法公信力的负面影响是深远的。
二、统一法律适用标准的现实困境及成因分析
（一）统一法律适用标准的现实困境
1. 法律规范的抽象性与法官自由裁量权过大的矛盾。由于成文法的局限性，立法
机关制定法律时，往往在“宜粗不宜细”的立法思想指导下制定出来的法律规范过于
原则、抽象、模糊和简略，法律很多时候具有更多政策性的特征，这样容易出现法律
条款弹性大、法律标准模糊、口袋条款多的情况，导致法官在具体适用法律时，自由
裁量权过大。也因此容易导致同样或类似的案例出现的判决大相径庭。
2. 主审法官裁判自主性与裁判统一要求的矛盾。司法责任制改革后，随着传统的
院庭长案件审批签发权制度的取消，主审法官裁判权独立行使，其自主性、选择性更
大，客观上必然增加案件裁判尺度不一的风险，特别是司法专业团队组建后，案件
管理方式方法上仍然比较机械，甚至只是对进入审判委员会讨论的案件质量有所把
关，〔9〕对其他案件质量的把关基本上交给独任法官或合议庭，二者之间的矛盾，无疑
也增加了这类风险。
3. 主审法官个体化差异与裁判统一要求的矛盾。“法官办的不是案子，是别人的
人生”。法官个体的成长环境、受教育程度、知识储备、审判经验积累、个性偏好不
同，其办案能力和水平就会有差异，社会认知和对事物所持的价值观不同，对类似案
〔8〕
江必新：《切实让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义》，载《人民法院报》2013 年 5
月 29 日第 5 版。
〔9〕
访谈中了解到，有些法官一年之中所办案件，没有一件进入审判委员会讨论。专题策划一：统一法律适用标准研究
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件也可能产生完全不同或者相去甚远的法律判断，带着感情去办案，将情理法有机结
合与机械地走流程，机械司法在法律效果、社会效果上都会有很大差异。
4. 主审法官司法克制与司法能动理念的矛盾。所谓司法克制主义，是指法院和法
官对既定法律规则以及立法机关和行政机关应当保持尊重和谦抑姿态。〔10〕司法克制
理念追求法律的稳定性及安全性，要求法官的审判行为应当处于法律的控制之下，须
严格遵守法律条文的，尽量抑制自由裁量权，有利于维护良好的社会秩序。但随着对
个案正义的重视，以及弥补成文法的不足，司法能动主义被提出。司法能动主义是指
法官不囿于先例或者成文法的约束，可以根据社会公共政策、实质正义等要求对立法
权或者行政权进行约束，从而为社会不公提供司法救济的法律方法。〔11〕司法应当克
制，但并不能因此否定司法能动。近年来，在应对特类案件或疑难复杂案件时，有些
法官对“联动司法”认识不足，习惯于孤立办案，自以为司法保持克制、独立，实际
上却忽视了此过程中更应体现出的司法能动性。如对于医疗纠纷案件，可以主动联系
医患双方了解案情，广泛听取社会看法；对于未成年人民事案件，可定期跟踪回访，
与团委、妇联、社区、工会等多部门建立维权联席机制，尽可能维护未成年人的健康
成长。否则，法官不能越雷池半步的思维长期固定化以后，会自觉或不自觉地陷入孤
立和封闭，最终缺乏全局观，容易陷入“机械司法、就案办案”的窠臼。
5. 主审法官考核机制与机械化简单评价的矛盾。法院审判质量评估指标体系和激
励约束考核机制导向模糊，片面追求办理案件数和结案率考核指标，在实际工作中产
生负面效果的情况客观存在。特别是年底人为控制收案、年底突击办案，影响了审判
质量，干扰了审判工作的正常进行，对法律的统一适用也会产生不利影响。激励约束
考核机制不科学、内部管理混乱的情况依然存在，对法官的业绩考核机械化简单评
价，如对评为“全国办案标兵”、全国或全省“审判业务专家”等荣誉称号的法官，
重视不够，并没有与法官等级晋升等挂钩。
6. 传统的办案方式方法与信息共享需求的矛盾。“审理者裁判，裁判者负责”，强
调了审判权运行模式的独立性，但也在客观上容易造成各部门、单位之间的信息孤
岛，同时还存在信息壁垒，相关审判信息不能共享共用。这种信息不通畅不共享，也
会造成类案识别难度大，一定程度上给裁判尺度的统一带来不利影响。
（二）统一法律适用标准的成因分析
1. 制度运行的实践困扰
（1）司法解释冲突。以民事法律关系为例，诸如虚拟财产、电子货币、冷冻胚
胎、代孕婴儿等等新事物的出现，法律可能未作规定；再如，在侵权责任认定中，涉
及个人劳务关系中，提供劳务一方因劳务自己受到损害的，接受劳务一方应当承担
〔10〕
程汉大：《司法克制、能动与民主—美国司法审查理论与实践透析》，载《清华法学》2010 年第
6 期。
〔11〕
宋远升：《司法能动主义与克制主义的边界与抉择》，载《东岳论丛》2017 年第 12 期。2020
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何种侵权责任，《侵权责任法》第 35 条〔12〕与《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案
件适用法律若干问题的解释》第 11 条〔13〕在“归责原则”上存在冲突。诸如此类问题，
造成实践中适用法律分歧。司法实践中，法律适用的分歧可能发生在不同地区不同审
级法院之间，同一法院不同审判庭之间，甚至同一事实民事、刑事、行政不同专业背
景的法官之间。〔14〕此时法官拥有的自由裁量权过大，由于不同地区经济发展的不平
衡，自由裁量权过大也容易导致同样的案例在不同地区执法判决大相径庭。
（2）类案指导虚化。最高人民法院发布的《关于落实司法责任制完善审判监督管
理机制的意见》中要求，“各级人民法院应当充分发挥专业法官会议、审判委员会总
结审判经验、统一裁判标准的作用。在完善类案参考、裁判指引等工作机制基础上，
建立类案及关联案件强制检索机制，确保类案裁判标准统一、法律适用统一”；各级
人民法院为推动裁判标准的统一，在实践中也开展了诸如发布典型案例、提炼裁判规
则、发布裁判指导意见等工作；部分法院发布了《民商事审判实务指南》《刑事审判
实务指南》等，对审判实务中法律适用争议较大的问题进行了梳理并提炼了裁判规
则。〔15〕最高人民法院《〈关于案例指导工作的规定〉实施细则》第 10 条规定明确了
法官应当如何参照适用“各级人民法院审理类似案件参照指导性案例的，应当将指导
性案例作为裁判理由引述，但不作为裁判依据引用”。细则隐含了两层含义：一是参
照指导性案例的规定指出，法院是可以不参照指导性案例审理的；二是指导性案例不
能作为裁判依据表明指导性案例不具有“法律效力”，这样也避免了司法解释权的扩
张。最高人民法院指导性案例是希望指导性案例能对法官裁判形成一种折中的事实约
束力。
2. 配套机制的时滞障碍
（1）审判重心上移的管辖制度。在民事案件管辖制度中，为确保案件审判质量，
基于地域管辖原则所建立的案件分流机制变成了以诉讼金额为四级法院的纵向案件分
流机制下的辅助性案件分流机制。司法实践中贯彻的此种案件管辖机制使得案件审理
重心上移至高级法院和最高法院，而非“两审终审制”所预设的下沉至基层与中级法
院。这在客观上导致高级法院和最高法院的机构臃肿，人员众多，其有限的司法资源
〔12〕
《侵权责任法》第 35 条规定：个人之间形成劳务关系，提供劳务一方因劳务造成他人损害的，由
接受劳务一方承担侵权责任。提供劳务一方因劳务自己受到损害的，根据双方各自的过错承担
相应的责任。
〔13〕
《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第 11 条规定：雇员在从事
雇佣活动中遭受人身损害，雇主应当承担赔偿责任。
〔14〕
前文中提到刑事附带民事诉讼的受害人赔付问题、国有土地出让合同性质认定问题等，不同专
业背景的法官认识均不一致。
〔15〕
如专门针对建设工程合同纠纷案件、明确裁判思维和方法、认定合同性质和效力、固定案件实
质性要件事实、重要法律关系的识别、按诉讼请求分类归入案件事实、案外人执行异议之诉案
件等。专题策划一：统一法律适用标准研究
都被投入案件审理而非司法指导和协调上来。这同样也导致基层与中级法院审判人员
匮乏，人案关系紧张，审判压力过大，案件审判质量难以提升。基层与中级法院的案
件审判质量难以提升，进一步推高了案件上诉率，这又进一步增加了高级法院和最高
法院的审判压力，导致其司法指导和协调功能无法正常履行并沦为基层与中级法院一
样的案件审理法院，以致最高法院不得不以增设巡回法庭的方式来应对目前出现的
“诉讼爆炸”局面。以诉讼金额为主、以地域管辖为辅的案件管辖机制，使得整个法
院系统的职能错位，无法为法律统一适用提供有效的制度保障。
（2）专业法官联席会议与审判委员会的功效尚未充分释放。一方面，专业法官联
席会议作为一种独立于审判组织的咨询议事机构，其组成人员为在民事、行政或者刑
事审判方面具有丰富审判经验的资深法官或者具有深厚理论功底的年轻法官。专业法
官联席会议在对个案进行讨论时，除了对个案的处理提出自己的看法，还能对出现的
类案进行分类、梳理、总结，形成具有指导作用的统一裁判意见，实现在类案的处理
上统一裁判尺度。专业法官联席会议是伴随司法改革的深入随之发展的制度，缺少经
验的借鉴，目前该制度尚未建立健全，并没有发挥应有作用。主要的问题还在于专业
法官联席会议性质、权限、效力以及组织结构和运行机制都尚未成熟。由于程序设计
的欠缺，导致专业法官联席会议制度并不能发挥统一法律适用标准的作用，反而会引
起社会公众对于专业法官联席会议审判权行使方式和讨论结果的质疑。另一方面，审
判委员会总结审判经验尚未充分发挥。由于现行审判委员会制度缺乏顶层规范设计，
尤其在法律效力和程序合法性设计层面关于审判委员会制度的运行规定过于简单，只
有合议程序，没有审理程序，只有议事规则，没有审理规则，不符合现行审判规律，
不充分体现权责协调统一。在审判委员会的运行规范当中，也同样存在专业法官联席
会议审理环节和程序缺失的问题，缺少直接言词、公开审理等原则程序的合法性和载
体。现行的审判委员会议事规则，由于存在“审者不判，判者不审”、畏惧担责、与
合议庭推诿、审判效率不高等问题，没有很好地发挥总结审判经验的职能和作用。审
判委员会制度形成发展的整个过程贯穿于司法与行政交融关系，主要体现在审判委员
会的组成及其运行方式上。审判委员会委员多由具有行政职务的院（庭）长担任；审
判委员会通过听取合议庭汇报的方式讨论决定案件。行政化倾向还造成了审判委员会
人数过多的现状。由于行政化色彩过浓、专业性不足，也在很大程度上影响了审判委
员会作为专业审判组织功能作用的充分发挥。
（3）司法主体能力未与时俱进。首先，审判的合法公正是通过一系列法官的人格
化操作来实现的。良好品行是司法能力作用得以有效发挥的前提。其次，法官个体应
有良好的政治、业务素质，此种司法能力不仅意味着对法律文本的精通熟稔，还意味
着驾驭庭审、适用法律、裁判说理和调解结案的能力。法官应当能够使诉讼有条不紊
地进行。最后，法官还应当能够准确而通畅地表达，强化裁判文书的说理功能，充分
阐明裁判理由，增进当事人对裁判结果的理解和认同。同时，做好判后答疑、思想疏
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导、法制教育工作，法官的一言一行均须注意文明，使当事人能够感受到司法的人文
关怀。从法官队伍而言，由法官个体及其他司法辅助人员所组成的办案组织，无论是
独任制、合议制的审判团队抑或各专业化的审判委员会等，应当能够高效运行并提供
公正、优质的法律裁判服务。虽然司法决策强调个体性，司法审判的亲历性特点也决
定了司法决策应该实行个人负责制，〔16〕但法官个体仍然通过审判组织发挥主体作用。
从目前法院的整体情况看，能办案的法官并不缺乏，但办好案、既懂司法理论又精审
判业务，具有司法审判理论和实践应用能力的研究型法官极度紧缺，探索形成更多指
导审判实践的制度性成果用于实践运用，有利于促进员额法官司法理论和实践研究的
专业化，但由于考核指挥棒的要求，案件数和结案率的考核，让法律理论与实践研究
成为员额法官审判外工作量，这种工作机制性障碍，导致很少有人愿意去从事相关研
究，包括统一法律适用的探索。这些都离不开司法责任制背景下，法官的保障机制、
处罚机制的健全。
三、统一法律适用标准的制度优化
（一）司法解释适用的规范化
司法解释制度是中国特色的司法制度，它从新中国成立初期最高司法机关颁布司
法解释文件开始就发挥着统一法律适用、弥补法律缺漏、抑制地方保护等作用。虽然
在法律上对我国司法解释的效力规定并没有很明确，但是实践中早已作为与法律具有
同等效力的法律渊源大量作为法官的裁判依据。事实上我国法官审判案件会第一反应
查找是否具有相关的司法解释规定，而不会首先查找法律条文。最高人民法院司法解
释规范化和法律统一适用的实现不能仅仅依靠形式性规范，更应注重最高人民法院司
法解释实质性规范。只有最高人民法院司法解释的制定目的正当、制定方法合适，才
能使最高人民法院司法解释内容趋于合理；只有最高人民法院司法解释内容合理，才
能实现法律适用的统一性和公正性；只有法律适用趋于统一和公正，才能提升司法权
威，实现社会公平与正义。
（二）类案指导制度的实质化
首先，在实际审判工作中，各级人民法院在开展案例指导、提炼裁判规则等工作
以推动裁判标准的统一；但对于部分专业性强、审理难度大的案件而言，法官们在审
理过程中面临的最大困难并非法律适用，而是如何高效地审理案件、提炼裁判要素。
因此，对于疑难复杂的民商事案件而言，案例指导的落脚点应当放在裁判思维和方法
的统一，这样才更加具有实践意义。高级法院和最高法院还可以发布精品案例和指导
案例的方式来对类案进行司法指导，并在类案范围内实现法律统一适用。
〔16〕
谭世贵、饶晓红：《论司法改革的价值取向与基本架构》，载《诉讼法论丛》第 6 卷，第 34-35 页。专题策划一：统一法律适用标准研究
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其次，应当明确指导案例的先例拘束力，对后续类案具有裁判上的约束力。换言
之，指导案例并非法官裁判的法律根据，而是法官裁判思路的依据。
最后，应当建立类案发现规则，指导案例仅对具有类似案件事实的案件具有裁判
上的拘束力，那么，如何发现类案，这就需要建立类案的事实认定规则。这是指导案
例发挥作用的前提条件。在我国证据规则并不完善的情况下，还需要最高法院甚至最
高立法机关共同努力完善三大诉讼法所规定的证据规则，以尽可能排除法官自由裁量
权为目标，通过对现有证据规则的细化，建立明确、全面和可操作的证据规则。
四、统一法律适用标准的机制保障
（一）审判管辖的机制优化
确立法院以地域管辖为基准的案件分流机制，取消以非地域管辖标准构建的纵向
案件分流机制。改革现行的级别管辖制度，调整一审案件的管辖权分配规则，规定最
高法院及高级法院不再享有一审案件的管辖权，将最高法院和高级法院直接管辖的一
审案件按专门管辖原则直接导入跨行政区划法院和专门法院，如行政法院、金融法
院、环保法院、海事法院、知识产权法院、互联网法院。
回归以地域管辖为基准的案件分流机制，是贯彻和落实党的十八大以来关于深化
司法体制改革，有关“一审事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现
二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威”清单项目的具体举措。〔17〕建立
健全以地域管辖为基准、专门管辖为支撑，限制审级管辖、指定管辖为补充的审判管
辖体系，有利于强化基层法院受理一审案件的审判功能，使中级法院、高级法院不应
当受理的一审案件回归基层法院，使上诉审法院的审判功能得到优化，发挥其定分止
争，案结事了的功能；建立健全诉讼重心由最高法院、省高级法院下移至初审法院、
上诉审法院，形成各层级法院审判功能各归本位、各司其职的良性案件审理分流机
制；能够解决高级法院和最高法院机构臃肿、人员众多的组织机构问题；能够优化高
级法院和最高法院人员结构，将有限的司法资源集中到司法指导和协调职能的履行上
来，为统一法律适用提供审判组织制度保障，发挥“两审终审制”的审判制度优势。
（二）专业法官会议和审判委员会的效能实现
1. 明确专业法官会议和审判委员会的关系。专业法官会议是根据相关规定，由特
定人员组成的专业审判领域的审判指导和法律咨询机构，是非常设的咨询性质的工作
机制。专业法官会议根据审判工作的需要，由特定人员提起，参会人员在会上对待讨
论案件平等发表不具有强制采纳要求的专业意见，案件的最终裁判结果仍由合议庭决
〔17〕
参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《中共中央关于全面推进依法
治国若干重大问题的决定》（辅导读本），人民出版社 2014 年版，第 22 页。2020
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议并负责。审判委员会则是法院的最高审判组织，需要对其所讨论案件的处理结果承
担责任。从上述定义不难看出，专业法官会议对进一步完善审判权运行及合议制度和
审判委员会制度具有重要的衔接作用。专业法官会议制度在尊重审判组织地位的前提
下，淡化审判行政色彩，从专业咨询的角度服务法官，在讨论中化解法律疑难问题，
实现提升法律职业能力和统一法律适用的目的。同时，专业法官会议并非审判委员会
的替身，但该制度在合议庭和审判委员会之间架起一道过滤网，使真正需要讨论的法
律适用问题进入审判委员会的研究范围。
2. 专业法官会议的职能优化。（1）专业法官会议负责讨论研究本审判专业领域内
重大复杂疑难新型案件的事实认定和法律适用问题。（2）专业法官会议参会人员不得
少于 3 名，且不得包含待讨论案件的合议庭成员。法院可根据审判领域和法官专长等
因素组建不同的专业法官库。涉及跨专业领域的重大复杂疑难新型案件，跨专业领域
的法律适用问题，可邀请相关审判领域的法官参加。参会法官应具备相应的审判资历
和业务专长。参加基层法院专业法官会议的法官一般应为一级法官以上，参加中级法
院（含中级法院序列的专门法院）及高级法院专业法官会议的法官一般应为三级高级
法官。院长、审判委员会委员和庭长应当以法官身份参加专业法官会议。专业法官会
议由等级最高的参会法官主持。（3）专业法官会议主要讨论涉及群体性纠纷，可能影
响社会稳定的案件；在事实认定方面存在证据规则缺漏或引起分歧的案件；在法律适
用上存在重大分歧的案件；新类型或在法律适用上具有普遍意义的案件；与本院或上
级法院的类案判决可能发生冲突的案件；合议庭处理意见分歧较大的案件；拟提交审
判委员会讨论的案件；需要纳入审判监督管理的其他案件。（4）专业法官会议对案件
讨论中发现的具有普遍适用意义的法律问题应及时总结、归纳和整理，并向上级法院
作出书面报告，及时形成类案裁判指引，促进法律适用的统一，等等。
3. 审判委员会的制度完善。尽管审判委员会制度存在多种缺陷，取消该制度的呼
声一直很高，但在现行法律未修改的情况下，审判委员会制度作为一项法定制度，并
无取消的可能。在此情况下，更新或重构该制度，使之更加符合现代司法的需要，才
是正确的方向。笔者认为，以审判委员会的去行政化，实现司法功能的回归是重构该
制度的价值取向。为实现该目标，可从以下几个方面努力：（1）采取列举方式限定审
判委员会讨论个案的范围。（2）改变审判委员会委员的任职条件，改变过去以行政级
别为任职条件的做法，围绕审判能力确定任职资格，具体的考虑因素可以包括但不限
于法律专业学历背景、审判工作年限和审判质效、调研文章的数量等。同时，对审判
委员会委员实行竞争上岗制度，通过公平透明的专业考核从众多候选人中选出合适的
审判委员会委员，通过审判委员会委员的合理流动来持续保证审判委员会的专业水平
和审判专业领域的全覆盖。（3）建立严格的审判委员会议事规则。
（三）司法主体的能力建设
1. 建立“基准权力清单 管辖权重清单 职务等级权重清单”
34专题策划一：统一法律适用标准研究
35
制定以法官基准权力清单为前提的法官权力清单、责任清单、负面清单，综合考
虑案件复杂程度、案件标的等因素，将法官的司法责任制落到实处。其关键是厘清四
等十二级法官单独职务序列的权力清单、责任清单、负面清单，其切入点是建立以法
官（以五级法官为起点）的基准权力清单，由此形成相匹配的责任清单、负面清单，
形成“基准权力清单 管辖权重清单 职务等级权重清单”的科学权力清单结构体系，
使之与四等十二级单独职务序列工资福利保障的激励与约束机制匹配，并能适应四个
层级的审判组织体系与专门法院的审判职能体系，从而回应司法人员分类管理、员额
制度、单独职务序列改革带来的新一轮“科层制”复归，“大锅饭”机制回流，错案
追究制的实施陷入困境等新难题。本轮司法改革的核心是让审判权回归法官和让法官
对审判结果终身负责，但由于法官权力清单制度的缺乏，以致法官司法责任制的建立
缺乏基础。司法责任制的落空对统一法律适用是不利的，这导致法官在裁判案件时缺
乏外部约束。因此，建立法官权力清单制度，夯实司法责任制基础是非常必要的。
2. 健全司法人员职业保障体系
（1）激励机制
一是法官职业激励机制。一方面，法官职业化激励机制的核心在于法官晋升年限
梯次的构建。晋升年限是法官单独职务序列体系正常运行的关键环节。改革形成了全
国统一的制度规范，其内容包括：明确规定初任法官由省级法院统一招录，一律在基
层法院任职，需要任法官助理满 5 年（含试用期），已通过国家统一法律职业资格考
试，经过法律职业人员统一职前培训。对于录用的没有工作经历的应届毕业生法官助
理，明确规定晋升的条件、法官等级；
〔18〕其他有工作经历的，可根据其资历和工龄，
比照确定法官等级。对于从符合条件的律师、法学专家中选拔的法官，明确规定可以
综合考虑其任职资历、法律工作经历等条件，比照确定法官等级，从而形成职级晋升
年限梯次 律师法学家选拔例外的职务晋升模式。另一方面，员额法官后备力量培
养的激励措施。由于司法改革精英化的要求，法官队伍必然会缩减。在新老法官出现
“青黄不接”的时期，法官助理作为员额法官的后备力量，在员额法官入额选拔、上
级法院遴选时，可增加将对法律适用标准理解等作为重要的考核内容；在工作绩效考
核时，对法律法规理解透彻，法律适用标准上比较一致的法官助理，在工资绩效、层
级晋升等方面予以奖励。其他司法人员、法律研究者、律师等其他法律工作者，可以
通过公开招考、遴选等多种激励措施，将优秀人才纳入法官队伍中来，使法官队伍职
业保持生机和活力。
〔18〕
笔者注：对于直接从各类学校毕业生中录用的没有工作经历的法官助理，明确规定在确定法官等
级时，大学本科毕业生可任四级法官，获得硕士学位的研究生可任三级法官，获得博士学位的研
究生可任二级法官；经最高人民法院审核确定，放宽担任法官学历条件的地方，大学专科毕业生
可任五级法官。2020
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二是人财物省级统管体系保障。实行省以下人财物省级统管，是破除“司法权地
方化”的重大举措，是本轮司法体制改革四项基本任务之一，是保证公正司法、提高
司法公信力，发展完善中国特色社会主义司法制度的重要途径。当前法律适用不统
一，“类案不类判”影响司法公信力的问题仍然存在，法官的素养无疑是解决法律适
用标准问题的重要因素。如果一线办案法官的待遇、荣誉感与一般司法工作人员相似
或者更低，却要承受更多的工作量和压力，一线办案法官的过快流失将难以避免。法
官素养的培养不仅需要物质方面的激励，更需要精神方面的支撑。依据《法官法》确
定的“四等十二级”的规定，员额总体上控制在中央政法专项编制的 39％以下。改
革后建立的法官单独职务序列只适用于进入员额的法官。对省（直辖市）就法官职务
等级晋升方式、晋升年限、等级比例、数量控制作了积极探索，并提出可行的方案，
报请中央决策批准后实施。这些改革成果经总结被复制推广到全国省以下法院检察
院。以改革法官助理职务层次设置为契机，统筹建立法官助理职务序列配套体系。这
包括：职务层次，与公务员职级对应关系，法官助理设置由高到低 6 个职务层次。对
法官助理实行职务序列管理仅适用于改革后进行公务员登记的法官助理和书记员。以
书记员职务序列设置改革为抓手，形成与法官、法官助理协调配套的书记员职务序列
体系。书记员设置 6 个职务层次，书记员原则上不再占用中央政法专项编制，主要实
行聘用制管理。以司法警察职务序列配套改革为抓手，形成与公安机关单独警察职务
序列相协调、保障法官依法独立办案、与法官单独职务序列相匹配的司法警察职务序
列体系。以司法行政精简效能为抓手，推行司法行政人员分类定员、定岗、定责的
“三定”改革，形成与《公务员法》综合管理类公务员管理相一致、与法官单独职务
序列、司法辅助人员职务序列管理体系相区别相衔接的司法行政人员职务序列管理体
系。按照政工党务、行政事务、后勤管理等区分职能，对符合相关条件的人员进行公
务员登记，按照中央政法专项编制 15％的员额比例进行“三定”，按照权责一致、管
理统一、制约高效原则建立司法行政管理人员的权力清单、责任清单体系。省（直辖
市）法院把贯彻落实中央改革整体部署与本省（直辖市）实际紧密结合起来，着力机
构编制管理体制，法官单独职务序列，员额法官及“三类人员双轨制”工资薪酬待遇、
法官履职保障、干部管理体制、政府购买服务雇员制司法辅助人员、财物统管体制改
革和建立基建债务化解机制，为保证公正司法、提高司法公信力，推进“省以下人财
物统管”保障体系和保障能力现代化迈出了坚实一步。
三是职业安全保障。司法人员分类管理之后，人财物资源开始向办案一线倾斜，
员额法官在职业前景和职业收益满意度方面都有所提升，这是司法改革产生的直接效
应。但入额的员额法官在享受着比非入额人员更高职业收益的同时，其所承受的职业
压力也会显著高于非入额人员，法官在进入员额之后对于办案有更多自主性，同时承
担更大的责任，体现了“让审理者裁判，由裁判者负责”的改革初衷。如何在工作量
增加、责任增大的情况下让法官自觉检索相关法律、参研类判，更独立自信地进行个
36专题策划一：统一法律适用标准研究
案判决，这就需要提供更加完善的职业安全保障。将统一法律适用标准的要求制度
化，将法律适用标准的掌握作为员额法官在职业待遇的提升幅度、职业晋升的一项评
估指标，将有利于优先提升法律标准适用规范。按照党管干部、突出职业特点、注
重向基层倾斜、兼顾内外平衡衔接等基本原则，建立法官单独职务序列确定等级晋
升、审批权限与程序制度。在试点改革与全面推广过程中形成了按期晋升、择优晋升
特别选升的类型及其分层次审批的程序，即按期晋升程序、择优晋升程序和特别选升
程序。
（2）处罚机制
一是惩戒机制。惩戒制度的构建是保障法官依法独立行使办案权、司法辅助人员
办理司法事务的关键环节，是统一法律适用标准、维护职业尊严、塑造司法公信力、
赢得社会尊重信任的重要制度安排。新一轮司法管理体制改革须有效整合监督惩戒
资源，建立科学完备的错案责任追究制与司法惩戒制度，其改革完善的路径是：以法
官、司法辅助人员、司法行政人员履职的权力清单、责任清单、负面清单为基础，以
司法惩戒机构（党的纪律检查机构、监察机构、法官惩戒委员会）合署联动机制为载
体，以信函、诫勉谈话、专项调查、留置调查、案件审理、提出处置意见、给予相关
处置等为监督方式，以相关司务纪律规范、民事责任规范、行政责任规范、刑事责任
规范为依据，对已触犯相关规范的司法人员给予惩戒处置，比如，通报批评、诫勉谈
话、停职检查、警告、严重警告、记过、记大过、禁闭、降级、撤职、开除；还可以
追加暂停职务等级晋升、降低法官职务等次、降低职务等级工资、扣发职务津贴或绩
效奖金、取消法官职务资格、剥夺荣誉称号，等等。唯有根据其行为性质、后果、情
节轻重等给予相应的惩戒，才能最大限度发挥惩戒作用。
二是审判问责机制。尽管司法责任制会对法官审判权的行使产生外部压力，促使
法官在裁判案件过程中主动追求法律的统一适用，但这以设置科学合理的审判问责制
为前提条件，这就要求以平衡保护法官和当事人的合法权利为价值取向。审判权回归
于法官和法官的司法责任制是本次司法体制改革的两大核心，科学合理的审判问责制
是充分发挥法官司法热情和能力的前提条件，否则将严重挫伤法官工作积极性，达不
到本次司法体制改革的目的。笔者认为，科学合理的审判问责制应当以平衡保护法官
和当事人的正当权利为判断标准，不能将法官的司法责任规定得过于宽泛，这不利于
保护法官的工作热情，并将在客观上产生人才流失的反效果。基于此种考虑，不建议
将过失包括在司法责任的主观要件中。审判问责制追究的应当仅是故意且严重损害当
事人权利的司法行为。尽管有学者认为应当将过失也列为司法责任的主观要件，但并
未说明这与刑法的渎职罪之间的区别何在。需要注意的是，如果在构建司法责任制时
不能很好地平衡法官和当事人的正当权利，事实上最终受损的还是当事人的权利。因
此，平衡保护双方的正当权利，不去过分加重法官的责任，是设计审判问责制所必须
考虑的问题。司法责任是包括对司法人员因违反法律法规及职业纪律规定导致错案所
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应承担的政治纪律责任、职业责任、办案行为责任、办案质量责任的内在有机统一的
司法责任追究制度。
三是法官限权、降级和员额退出机制。根据法律适用标准偏离程度，建立法官限
权、降级和员额退出机制。同时，根据是否构成过错、是否存在主观故意或过错，以
及后果等情况，相应作出提醒、告诫、警告，扣罚审判津贴、地区津贴等处罚；对于
存在故意违法裁判，滥用司法裁量权或者其他严重情节或后果的，可以暂停审判、调
离、转岗甚至免职，对触犯刑法规定的交由刑事侦查部门处理。法官统一由遴选委员
会从专业角度提出任免建议，由法院党组按照权限审批或提请同级党委组织部门审
批，并提请同级人大及其常委会依照法定程序进行任免。法官年度考核中被确定为基
本称职不进行年度考核和参加年度考核不定等次的，本考核年度不得计为晋升法官的
年限；在党纪处分影响期内和政务处分期间，不得晋升法官等次；年度考核中被确定
为不称职的，因工作能力较弱、受到组织处理或者其他原因不适宜担任现法官的，应
当降低等级。对法官达到任职年龄界限或者退休年龄界限的、受到责任追究应当免
职、辞退和调出的，非组织选派、履职学习期限超过一年的，因工作需要或者其他原
因应当免去现职，一般应当免去法官职务。
司法责任制背景下统一法律适用标准除了上述关键性措施之外，还应当细化《关
于建立法律适用分歧解决机制的实施办法》（以下简称《实施办法》），同时发挥智慧
指挥平台的作用。
我国近九成的案件和法官在基层，因此，法律适用分歧的发现和反馈过程多数情
况下应是自下而上的，而在中基层法院，审管办虽然承担案件管理职能，在司法责
任制背景下，更多地体现出审判服务机构的性质，基层审管办的同志，很多不是法
官，没有法官资格，寄希望于他们自下而上地发现法律适用的分歧，难度很大。最高
人民法院中国应用研究所是独立的正局级事业单位，在司法责任制背景下，其非员额
法官身份，应进一步依托最高人民法院审判理论研究会及其下属 18 个专业委员会的
覆盖全国、囊括各审判业务领域的优势，进一步将法律适用分歧发现和认定机制落到
实处。此外，为在不同层级司法辖区内初步实现统一法律适用，应当发挥各级人民法
院审判委员会的司法决策功能，建议各高、中基层法院参照《实施办法》，制定细则，
完善法律适用分歧解决机制。
智慧管理指挥平台的研发无论是大数据技术对已有案件数据的收集、整合和挖
掘，还是利用人工智能技术开创法庭审理新思路，抑或是正在推进的智慧法庭建设，
初衷都在于能够更大程度地消弭人的主观非理性因素在审判中的影响，将审判科学性
水平的提升落实在技术层面上。“同案不同判”现象产生的一个重要原因便是早期信
息交互的不便，使已经审理完结并生效的案件信息，无法在更大范围内被知晓。利用
信息技术，使法官在审理案件时能够获得更多已有案件信息，也就能够帮助法官在处
理类似问题时，寻找到更多可参考素材，最终使具有相同或类似情节的案件，能够得
到更加公正的审判。
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结 语
党的十九大报告指出：“中国特色社会主义法治体系，本质上是中国特色社会主
义制度的法律表现形式，是国家治理体系的骨干工程。”全面推进依法治国涉及很多
方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设
中国特色社会主义法治体系。法治不仅要求完备的法律体系、完善的执法机制、普遍
的法律遵守，更要求公平正义得到维护和实现。“理国要道，在于公平正直。”老百姓
讲“一碗水端平”，如果不端平、端不平，老百姓就会有意见，就会有怨气，久而久
之社会和谐稳定就难以实现。法律适用标准的统一就是要解决“一碗水端平”的问题，
而统一法律适用标准必将是一个长期待解决的重大问题，“只有进行时，没有完成时”。
只有拾遗补漏，整合多方资源，形成合力，才能实现司法责任制背景下统一法律适用
标准的目标。须以中央关于全面深化司法体制改革战略部署为引领，以统一法律适用
标准的改革清单项目为基准，探索建立统一法律适用标准的体系及其配套措施，推进
审判体系和审判能力现代化。
abstract: through the reform of the judicial responsibility system，to realize a
unified system of “rights, responsibilities, and benefits” that “let the judges to judge and
hold the judges accountable”, and to realize the “administrative”, “bureaucratic” and
“flattened” system of “rights, responsibilities and benefits”, is the prerequisite for unifying
the applicable standards of laws. under this background, we should explore the deep
seated reasons of “different judgments in the same case”, and prescribe the right remedy
through the implementation of the system and the protection of mechanism: the basis is the
standardization of judicial interpretation and the substantiveness of the guidance system
for similar cases, the key is the establishment of regional jurisdiction based case triage
mechanism which can return to the “two-instance final adjudication system”, the starting
point is the release of the functions of professional judges and adjudication committees and
the core is the professional protection of judicial subjects while exploring and realizing the
path to uniform legal application standards.
keywords: unified applicable standards of laws; judicial accountability; system
optimization; mechanism guarantee
（责任编辑：代秋影）
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